Faut-il rémunérer ou indemniser les lanceurs d’alerte ?

Alors que la question est régulièrement posée en France au fil des scandales médiatiques, Transparency France compare les législations étrangères et rappelle que le lanceur d’alerte doit agir avant tout, de façon désintéressée, dans l’intérêt général.


Un choix de société
Selon les Principes directeurs pour une législation de l’alerte de Transparency International (2009), l’attribution ou non d’une récompense financière, ou d’un prix, aux lanceurs d’alerte, et son financement éventuel au prorata des montants recouvrés ou des amendes encaissées, doivent être étudiés en fonction du contexte culturel de chaque pays.
Ainsi, si l’usage d’une récompense semble adapté au droit américain – à la conjonction du qui tam anglo-saxon et de la tradition du « chasseur de prime », auxiliaire du shérif, l’Europe a pour l’instant exclu une récompense financière des législations nationales adoptées. La fondation britannique Public Concern at Work, créée en 1993 en soutien aux lanceurs d’alerte, a publié en 2013 une étude sur 1 000 cas [2009-2010], établissant que la motivation première des salariés est que l’alerte soit traitée. La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a par ailleurs construit une jurisprudence sur les critères suivants :
  • l’intérêt public du signalement, qui peut prévaloir sur une obligation de confidentialité
  • l’authenticité de l’information divulguée
  • le poids respectif du dommage causé à l’employeur et de l’intérêt public
  • la motivation de l’employé, qui doit être désintéressé
  • les représailles subies par le lanceur d’alerte
  • l’existence d’autres canaux de signalement, sachant que les media doivent être saisis en dernier ressort.

I/ L’adaptation du qui tam anglo-saxon au droit américain ; rétrocessions ou récompenses financières

Le False Claims Act (31 USC§ 3729 et suiv) ou loi Lincoln (1863) est une procédure de qui tam[1], longtemps usuelle en common law et issue du droit romain et anglo-saxon. Le FCA offre à tout citoyen américain intentant un procès au nom de l’Etat fédéral, pour fraudes à son encontre, une récompense de 25 à 30% des montants ainsi recouvrés si le gouvernement est exclu de l’action en justice, de 15 à 20% s’il est co-plaignant. Le pourcentage rétrocédé est inférieur ou égal à 10%, si l’information à l’origine du signalement vient d’une source extérieure (presse).

Hors le mécanisme du qui tam, d’autres lois américaines à portée extraterritoriale prévoient une récompense financière, sans que le lanceur d’alerte intente quelque action en justice. Selon le Dodd Frank Act (2011), le lanceur d’alerte perçoit ainsi, pour le signalement d’une violation à la sécurité financière, de 10 à 30% du montant recouvré – si ce montant excède un million. En 2014 un lanceur d’alerte étranger a perçu de la SEC un montant de 30 millions de dollars.

La Corée et la Malaisie ont également adopté un système ad hoc de récompenses, si le signalement permet de recouvrer, ou abonder, les fonds du gouvernement central ou local.

Si les législations ayant adopté de telles rétributions se sont révélées d’une redoutable efficacité sinon une manne pour les trésors publics, elles présentent le double désavantage d’être profondément inégalitaires face aux lanceurs d’alerte – dont le signalement d’intérêt général n’induit pas nécessairement une recette fiscale -, et de dévoyer la notion même de « signalement dans l’intérêt général », désintéressé, avec toutes les dérives possibles vers une société de délation. L’on a vu ainsi se développer en Corée un nouveau métier de chasseur de primes, traquant au quotidien sinon suscitant des infractions à la loi.

II/ Le choix européen

Suite à une série de tragédies (400 morts) et après 5 années de travaux du Parlement, des Universités et ONG, le Royaume Uni adoptait en 1998 une loi globale protégeant les lanceurs d’alerte des secteurs publics et privés, le Public Interest Disclosure Act, toujours considérée comme la plus équilibrée au monde. Outre un signalement gradué par paliers, elle offre à la fois une protection en amont – avec un référé conservatoire d’emploi jusqu’au procès, et en aval – avec un dédommagement intégral de la perte de revenus (incluant les années de retraite) et de la souffrance morale. Soit un double mécanisme de prévention et réparation, mais ni rétrocession ni récompense. En 2013, cette loi a été amendée, en recentrant la définition du signalement sur le concept d’intérêt général, et ajoutant une protection, avec sanctions pénales, contre les représailles de tierces parties (ex. les collègues de travail).

D’autres législations, globales ou partielles, s’en sont inspirées, notamment en Europe (La Hongrie, l’Italie), l’Irlande étant le dernier pays à avoir repris en 2014 son architecture et sa philosophie, avec des amendements (élargissement du champ matériel, immunité en termes de procédure civile). D’autres pays européens expérimentaient des voies originales (la Roumanie, 2004 ; la France, 2013), toujours sans récompenses financières.

Parallèlement à cette expérimentation législative mondiale et européenne, et en tirant les enseignements (avec l’expertise des ONG dont TI), le Conseil de l’Europe élaborait de 2009 à 2014 un corpus théorique pionnier, notamment avec la Recommandation du Comité des Ministres du 30 avril 2014, retenant pour définition le signalement « d’une menace ou d’un préjudice pour l’intérêt général », avec en amont le référé conservatoire d’emploi, et en aval l’aménagement de la charge de la preuve, et la protection contre toutes représailles, actives ou passives. Ni incitation ni récompense financière, mais la question d’une aide ou compensation financière pour régler les frais de justice était utilement abordée lors des débats.

Enfin l’on retiendra l’importance accordée par la CEDH, dans sa jurisprudence, au caractère désintéressé du signalement.

Conclusion : un choix élitaire ou solidaire

Les Etats-Unis ont depuis plus d’un siècle fait le choix culturel d’une récompense ciblée (secteur, montant), bénéficiant au trésor public. L’Europe a fait depuis 20 ans le choix de la prévention et réparation, au travers de législations nationales – qui peuvent être amendées et accompagnées d’une aide financière aux frais de justice et d’une valorisation des lanceurs d’alerte (prix, promotion professionnelle, presse).

L’émiettement de certaines législations européennes, notamment française, l’absence de contre-pouvoirs puissants (Agences indépendantes, fondations) fait la faiblesse de leur protection. La France pourrait faire le choix d’un mécanisme de prélèvement d’un prorata des fonds recouvrés ou des amendes versées, alimentant un fonds ou une fondation pour les victimes – pour toutes les victimes.

Transparency France, saluant le choix qu’a fait l’Europe d’un cadre différent du cadre nord-américain, se prononce contre la rémunération des lanceurs d’alerte, et en faveur d’un double mécanisme de prévention et d’indemnisation intégrale des préjudices subis.
Nicole Marie Meyer

[1] Abréviation de qui tam pro domino rege quam pro se ipso in hac parte sequitur, ou “qui poursuit en justice pour le roi comme pour lui-même ». Pour la seule année fiscale 2013, le gouvernement fédéral a recouvré via les actions en qui tam 2,9 Milliards de dollars, et les lanceurs d’alerte perçu 345 millions.