[Position] Verrou de Bercy : notre recommandation
Remettre en cause le verrou de Bercy pour améliorer l’efficacité de la lutte contre la fraude fiscale
Position de Transparency France, le 06 mars 2018
Transparency International France était auditionné à l’Assemblée nationale le 6 mars 2018, dans le cadre d’une mission d’information sur la poursuite des infractions fiscales. Devant les députés, Marc-André Feffer a plaidé pour une remise en cause de l’actuel monopole de l’administration fiscale en matière de poursuite pénale des fraudeurs fiscaux.
Diagnostic : le statu quo est difficilement tenable sur le plan des principes
Véritable exception française, le « verrou de Bercy » (monopole de l’administration fiscale pour le déclenchement des poursuites pénales en matière de fraude fiscale) va à l’encontre de trois grands principes, qui guident notre action en tant qu’ONG :
- Transparence: il existe aujourd’hui une opacité sur les critères et les procédures appliqués par l’administration fiscale pour décider de transmettre ou non un dossier à la justice. Cette absence de transparence ne permet pas de comprendre pourquoi seuls 1000 dossiers sont transmis à la justice chaque année et selon quels criteres, ni pourquoi les cas transmis aux tribunaux concernent le plus souvent des fraudes de moyenne ampleur. Cette opacité crée de la suspicion, et la suspicion est un poison pour la démocratie et la confiance des citoyens. Le goulet d’étranglement se situe essentiellement en amont de la Commission des Infractions Fiscales (CIF), qui valide la grande majorité des dossiers qui lui sont présentés.
- Egalité de traitement des citoyens: c’est un prrincipe fondamental de notre democratie. Or aujourd’hui le système laisse un large pouvoir discrétionnaire à l’administration. Pour s’assurer que les choix effectués par l’administration ne sont pas arbitraires ou biaisés, les critères doivent être objectifs.
- Bon fonctionnement de la justice: héritage de l’histoire, le verrou de Bercy est une exception au principe selon lequel l’opportunité des poursuites appartient au parquet. Qu’est-ce qui aujourd’hui justifie que cette exception persiste ? La possibilité, même théorique, qu’un ministre du Budget puisse intervenir dans un dossier fiscal n’est pas une position défendable, a fortiori après l’affaire Cahuzac. Même s’il n’y a pas d’intervention et malgré la qualité du travail effectué par les fonctionnaires de l’administration fiscale, cela pose à nouveau la question du soupçon. Le débat sur le verrou de Bercy est d’ailleurs lié à celui de l’indépendance du parquet, et à la question non moins essentielle des moyens de la justice – garantie de son indépendance réelle -, des sujets sur lesquels Transparency International France est également activement mobilisé.
Objectif premier : l’efficacité du dispositif dans la lutte contre la fraude fiscale
La fraude fiscale est un sujet complexe qui nécessite à la fois des compétences techniques, des leviers d’enquête, et une coordination entre administration fiscale, police et justice. La compétence technique est aujourd’hui plutôt à Bercy. Le système est plutôt efficace en termes de rendement, de délais et d’homogénéité des sanctions, et a été renforcé au cours des dernières années. Il faut évidemment préserver cet acquis.
Toutefois, l’efficacité du système doit être améliorée.
Le cadre actuel trouve aujourd’hui ses limites face à la fraude fiscale internationale et à l’action en bande organisée, comme l’a notamment signalé la Cour des comptes. Dans ces dossiers, la Justice disposerait de davantage de moyens pour obtenir certaines informations, via des réquisitions à l’international par exemple et permettrait de renforcer la lutte contre ces fraudes fiscales graves.
Par ailleurs, dans les dossiers les plus complexes, il est souvent difficile d’isoler la fraude fiscale d’autres délits financiers, sur lesquels la Justice peut se saisir sans verrou de l’administration. Or, en l’état actuel du droit, le Parquet National Financier peut poursuivre les cas de blanchiment de fraude fiscale, mais pas les cas de fraude fiscale, alors que ces deux infractions sont par nature difficilement dissociables : ce n’est pas un facteur d’efficacité !
L’efficacité du dispositif doit aussi se mesurer en termes de lutte contre l’impunité et d’exemplarité : la fraude fiscale est une infraction particulière dans une démocratie. A ce titre, la question de l’efficacité ne se résume pas uniquement au niveau de recouvrement, même si ce paramètre est évidemment crucial. L’exemplarité et la publicité de la peine sont également importantes dans les cas de grande fraude.
Notre proposition : remettre en cause le verrou de Bercy pour bâtir un système de compétences partagées
Il nous semble donc, compte tenu de la situation existante et des ressources disponibles, que nous devrions remettre en cause l’actuel monopole de l’administration fiscale et aller vers un système de compétences partagées, tout en prenant les mesures nécessaires pour préserver l’efficacité du système
La première étape, prioritaire, serait de supprimer le verrou de Bercy au moins pour la fraude fiscale aggravée ou commise en bande organisée et/ou internationale.
On pourrait également prévoir parallèlement ou dans un deuxième temps une disparition du monopole de Bercy sur l’ensemble des infractions fiscales les plus graves, la justice n’ayant pas vocation à les poursuivre toutes. Les cas de fraude détectés par l’administration fiscale devraient être évalués selon des critères de gravité et de montant, transparents et objectifs – ce que fait d’ailleurs déjà Bercy en choisissant le type de pénalités applicables. Lorsqu’un cas serait identifié, la Justice serait automatiquement avisée par l’administration et pourrait s’en saisir. De son côté, la Justice pourrait décider de poursuivre une infraction, avec nécessité d’en informer préalablement l’administration et d’obtenir de sa part un avis motivé.
Une étude d’impact devrait être conduite pour apprécier pleinement les moyens supplémentaires à mettre en œuvre. Cette étude d’impact gagnerait notamment à s’inspirer des infractions douanières : l’exemple des douanes est intéressant car il démontre que l’on peut avoir un système sans monopole de l’administration, sans pour autant sacrifier à l’efficacité.
Par ailleurs, pour que la mise en œuvre de ces réformes se fasse sans nuire à l’efficacité du système, cela suppose d’approfondir la formation des magistrats et des policiers, de spécialiser davantage les juridictions, et d’accroître les moyens financiers et humains de la justice et de la police.
Enfin, Transparency International France n’est pas opposé à ce que les procédures de CRPC (comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité) et la convention judiciaire d’intérêt public – pour les personnes morales uniquement – soient étendues à la fraude fiscale.
Lire aussi :
Mission d’information sur les procédures de poursuite des infractions fiscales (dont un dossier documentaire et les vidéos des auditions conduites par les députés)
Référé de la Cour des Comptes, 10 octobre 2013
Rapport parlementaire des sénateurs Alain Anziani et Viriginie Klès