Restitution des biens mal acquis
C’est quoi les biens mal acquis ?
Par « biens mal acquis », on entend l’ensemble des fonds publics détournés ainsi que les produits de la corruption et autres infractions d’atteinte à la probité, placés à l’étranger à des fins personnelles. Il s’agit ainsi d’un enrichissement illicite, c’est à dire de l’augmentation substantielle du patrimoine, ou de toute autre personne de son entourage, que celui-ci ne peut justifier au regard de ses revenus.
La Banque Mondiale évalue le coût annuel des avoirs et biens détournés dans les pays en développement entre 20 et 40 milliards de dollars.
Rendre l’argent à ceux qui en ont été spoliées, c’est l’objectif que nous nous étions fixés à Transparency International France en 2008 quand nous avons déposé plainte et nous sommes constitués partie civile dans les affaires de biens mal acquis. Cette perspective était impossible à cette époque.
La Convention des Nations unies contre la corruption pose un cadre assez restreint en matière de restitution. La Convention n’impose aux États Parties de restituer les avoirs issus de la corruption que lorsque les États d’origine des avoirs — c’est-à-dire les États d’origine de l’argent détourné — en font la demande, soit via les canaux de la coopération judiciaire internationale soit en se constituant partie civile dans le cadre d’une procédure judiciaire initiée dans l’État d’accueil des avoirs — c’est-à-dire l’État où les produits de la corruption ont été blanchis et investis.
C’est exactement ce que prévoyait le droit français. Or, dans les affaires des biens mal acquis initiées par les plaintes des ONG, la position des États d’origine consistait à contester l’existence même des infractions poursuivies, bloquant, de fait, toute possibilité de restitution en application de la Convention de Mérida.
Nous avons commencé notre travail de plaidoyer au lendemain de l’ouverture des procédures judiciaires.
Il a fallu auditionner des experts internationaux de la société civile, de praticiens, tirer les enseignements des exemples suisses, américains ou britanniques, des pays disposant déjà d’une expérience en la matière, nous inspirer des principes instaurés à l’échelon international à l’occasion du Global Forum on Asset Recovery (GFAR) qui s’est tenu à Washington D.C. en 2017 pour élaborer nos propositions et réfléchir aux modalités pratiques de restitution. Il a fallu ensuite convaincre les décideurs, conseillers ministériels et hauts fonctionnaires des Ministères des Affaires étrangères, de la Justice et de Bercy, mais également des parlementaires.
Outre la publication d’une série de rapports, nous avons organisé deux conférences dédiées à la question de la restitution des avoirs détournés – une à l’Assemblée nationale en 2017 et la seconde au Sénat en 2019. L’enjeu était de convaincre les parlementaires et décideurs publics de la nécessité de créer un mécanisme de restitution, d’en dessiner les contours et de « mettre le sujet à l’agenda politique ». Le vote par le Sénat en 2019 d’une proposition de loi relative à l’affectation des avoirs issus de la corruption transnationale portée par le sénateur Jean-Pierre Sueur lors d’une niche parlementaire du groupe socialiste et reprenant l’ensemble de nos recommandations a considérablement accéléré le processus.
Ce vote a entraîné la création d’une mission parlementaire pilotée par les députés Jean-Luc Warsmann et Laurent Saint-Martin dont les recommandations se sont également beaucoup inspirées de nos recommandations. Il a fallu ensuite trouver un « véhicule législatif », c’est-à-dire une loi dans laquelle nous pourrions intégrer un tel dispositif. Cela a finalement été la loi de programmation relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales promulguée en août 2021 qui a intégré un mécanisme de restitution transparente des biens mal acquis aux populations des pays d’origine des fonds.
La France peut désormais envisager de rendre l’argent aux populations des pays d’origine. L’adoption de cette loi fut une étape cruciale de notre plaidoyer, mais n’en a pas marqué le point final.
Si la loi du 4 août 2021 a posé les grands principes qui gouverneront les futurs processus de restitution, les modalités de la restitution restent, elles, à déterminer (modalités de consultation de la société civile, modalités d’évaluation, etc.). En nous inspirant d’exemple qui ont fonctionné à l’étranger, et d’autres qui ont échoué, nous avons formulé des recommandations que nous avons rassemblées dans un « Guide pratique pour une restitution responsable des avoirs détournés ».
L’enjeu est double : d’abord s’assurer que ces fonds, si difficilement confisqués, ne retombent pas dans les circuits de corruption, mais aussi veiller à ce qu’ils financent des projets répondant aux besoins réels, et bien souvent urgents des populations.
En novembre 2022, la Première Ministre a publié une circulaire relative au mécanisme de restitution des biens mal acquis reprenant certaines de ces recommandations.
Les premières condamnations définitives par la justice françaises de dirigeants étrangers dans des affaires de biens mal acquis, assorties de la confiscation de l’ensemble de leurs biens en France constituent des occasions de mettre en œuvre le dispositif de restitution.
La loi du 4 août 2021 pose un principe général de restitution des biens mal acquis encadré.
La loi a également établi l’architecture budgétaire suivante : les fonds confisqués dans les affaires de type « biens mal acquis » donneront lieu à l’ouverture de crédits budgétaires spécifiques placés sous la responsabilité du ministère des affaires étrangères et pilotés, selon le contexte, par l’Agence Française de Développement (AFD), des organisations internationales telles que la Banque Mondiale ou les agences onusiennes, ainsi que des organisations non gouvernementales. Il est précisé que ces fonds ne seront pas comptabilisés en aide publique au développement afin d’éviter toute confusion sur leur origine illicite.
Il est en effet primordial que les populations des pays d’origine sachent que cet argent leur est restitué, qu’il ne s’agit pas d’une « aide » de la France. Ces fonds financeront des actions de coopération et de développement dans les pays concernés au plus près des populations, dans le respect des principes de transparence et de redevabilité, et en veillant à l’association des organisations de la société civile.
Ces garanties doivent être assez générales pour couvrir plusieurs cas de figure selon l’histoire, le régime politique – changement de régime ou non –, la situation géographie, etc. du pays d’origine des avoirs, et suffisamment précises pour éviter au maximum les risques de malversation et détournement.
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