François Valérian : The case for transparency to the public / Pour la connaissance publique des bénéficiaires effectifs
François Valérian, administrateur de Transparency International France et membre du bureau de Transparency International s’est récemment exprimé pour Transparency International Malaisie au sujet de la fermeture au grand public des registres des bénéficiaires effectifs.des pays de l’Union européenne
Cette analyse a été originellement publiée dans la newsletter de Transparency International Malaisie.
François Valérian, administrator of Transparency International France and member of the Transparency International’s board, recently spoke for Transparency International Malaysia about the closure to the general public of the registers of beneficial owners of the countries of the European Union
This analysis was originally published on Transparency International Malaysia’s newsletter.
[ ENGLISH VERSION ]
The case for transparency to the public,
François Valérian
Summary: A recent ruling from the European Court of Justice, which is a clear setback for the anti-corruption fight in Europe and elsewhere, also gives us the opportunity to precisely explain why we demand transparency to the public everywhere opacity serves crime.
On November 22, 2022, the European Court of Justice, the European Union’s highest judicial authority, issued a ruling of the utmost importance not only for Europe but for people around the world who are concerned about fighting those who hide their illicit gains behind opaque legal entities.
The court declared invalid the unconditional public access to registers of beneficial owners that had been provided for in the 2018 European Anti-Money Laundering Directive and that had triggered in recent years the creation and public opening of registers containing information on the ownership of every company across Europe. These publicly available registers have played a major role in helping to identify financial schemes by which recipients of corrupt or illicit money hide it behind opaque structures.
The court’s ruling is obviously a major setback for the fight against corruption in Europe, where money from corrupt activities around the world is often invested in hidden villas or other luxury assets. Several European countries, such as Luxembourg, Malta, the Netherlands, Ireland and Austria, already closed their registers to the public within days of the ruling.
Given that Europe likes to present itself as being at the forefront of the fight for transparency in this area, this is also a setback for all those countries and activists around the world who were trying to use the European precedent to advance their own national legislation.
The Court’s ruling should however also be seen as a boost for our advocacy. In Europe in particular, civil society organizations may have been overconfident that their views had become commonplace and went unchallenged. Clearly, this has not been the case, and this requires us to improve our advocacy, making it even more audible, effective and accurate on these critical issues.
What was the Court’s reasoning? It can be summarized in three points:
– Public access to the identity of beneficial owners of companies violates those individuals’ privacy;
– If necessary, access could be limited to civil society organizations and investigative journalists who would be the only ones with a « legitimate interest » in accessing the information;
– The general objective of transparency should be limited to public institutions or public finances.
Beyond the ruling itself, these three points represent a major challenge to what we believe is necessary to combat financial crime and the use of its proceeds by its perpetrators. We have to prove them wrong.
1) Basic knowledge about companies and their owners is no invasion of privacy.
For centuries, corporations have been created to allow individuals to practice various trades within a human society. The exercise of these occupations has always required interaction with other people. It can also involve undesirable impacts, often called negative externalities, on local populations or the population of a country as a whole.
For all these reasons, the individuals behind a business must be known. They must be known to their business partners, but also to the population of a country, which in most legal regimes offers these individuals limited liability for the damage their business may cause. Indeed, each individual behind each company, in its most common form, receives an implicit assurance from the country of registration of the company that liabilities cannot exceed the value of the shares held. This implicit assurance is borne by the entire population of the country.
It is at the origin of the legal form of companies as it developed in Europe from the 17th century onwards, and the importance of information disclosure has accompanied the development of capital markets throughout the 20th century, since the regulation of the post-1929 crisis. It could be argued that the core of all stock market regulations is made of transparency requirements that have never been considered invasive of privacy.
Beyond listed companies, the stakeholder and corporate social responsibility theories, which began to be formulated in the 1970s but whose antecedents go back to the 1930s, demonstrate that every company must behave responsibly towards all its stakeholders, including society at large. This responsible behavior implies a minimum of information about how the company operates, and therefore about those who make decisions or receive benefits within the company.
There is therefore an almost century-old tradition of setting out the minimum requirements for accountability and transparency that apply to companies operating in a given country.
A company exists to do business for its owners, it does not exist to hide those owners. If the owners create a company in order to hide behind it, they distort the very concept of a company. If they now use privacy protection to justify this practice, they distort the very concept of privacy protection. In fact, hiding behind a company is not new and may be as old as the companies themselves, but it has always been considered unethical behavior and the antiquity of the practice does not justify it in any way. There is nothing private about the name of an individual engaged through a company in a trade that involves counterparts in the society. Whether that business is selling cast iron pipes or buying an expensive villa, the individual behind it must be known.
2) CSOs and investigative journalists are not an elite apart from civil society
The idea that civil society organizations and investigative journalists might enjoy access to information that is denied to the general public is misleading. As their generic name suggests, civil society organizations are organizations within civil society, that is, organizations that are independent of political and economic powers, and their work is to organize civil society’s struggle for the improvement of rights, freedom, welfare, the environment, all the causes we know. These
organizations cannot be isolated from the civil society in which they live, there is a constant flow of people and ideas between them and the public at large. The same is true for journalists, whose duty is to inform the public, not to be privy to information that cannot be disclosed.
The principle of isolating civil society organizations and investigative journalists from the rest of civil society is therefore deeply flawed. It also threatens the actual work of these organizations and individuals. Indeed, while civil society organizations and journalists inform civil society, the reverse is obviously very true and increasingly so. Civil society organizations and journalists are informed by the public, by whistleblowers, by people who have information about wrongdoings and who share that information with those who are in the best position to combat them and prevent their recurrence. Closing registries to public access will therefore severely hamper the work of organizations and journalists who cannot rely on their own research to find information and who also depend on information received from the public. Publicly available registries without restriction have proven to be a powerful tool for civil society organizations to uncover hidden ownership of assets laundering illicit gains.
Furthermore, restricting access to civil society organizations and investigative journalists would potentially compromise their independence from political power. Whether they have to request information on a case-by-case basis or are given registration to access files whenever they feel the need, in both cases they are dependent on accreditation from their own government to be able to carry out their work. This is of great concern when the work in question often exposes questionable links between government and powerful economic interests.
In addition to the loss of independence, a government-led registration process in each European country would expose registries to the risk of government discretion and increase regulatory arbitrage. Those wishing to conceal illicit gains would choose to do so in the realm of governments that most restrict access to civil society organizations and investigative journalists.
Political fragmentation is the greatest threat to tackling global problems, such as the fight against climate change, the fight against corruption in its international component or the access to vaccines. The European Union is a large political and economic area with some form of unity. The more it moves towards regulatory cohesion, the more it can implement bold policies to address these issues. If Europe again encourages political fragmentation, it will only encourage those rulers around the world who fight global handling of global problems in order to defend and strengthen their national power and their private arrangements with economic interests.
The European Court of Justice’s argument for restricting access to civil society organizations and investigative journalists is that they have a legitimate interest in such access that the general public does not. This view contradicts decades of progress made around the world in providing access to information to the general public. All citizens have a legitimate interest in accessing information about the common good of society and, as noted above, information on company owners is one such type of information.
This last point, however, faces a final challenge from the European Court of Justice. Even if the affairs of companies are not private affairs, it would be excessive, according to the Court, to apply to them a principle of transparency that should be reserved for public institutions or public finances.
3) We do not want transparency for the sake of transparency, we demand transparency where opacity serves crime.
This last argument about the principle of transparency echoes what we still hear from individuals or institutions uncomfortable with the anti-corruption fight, who argue that anti-corruption fighters would want transparency « for the sake of transparency », or transparency per se, without consideration of where and how to apply this principle.
This view is, as we know, erroneous. Anti-corruption organizations have never and will never ask individuals to reveal their political views, religious feelings or medical history.
Transparency is necessary wherever opacity serves crime. Transparency about a political candidate’s income, interests or assets prevents conflicts of interest; transparency about election financing prevents state capture; transparency about government procurement prevents corruption in contracting.
Transparency on the names of company owners prevents the laundering of the proceeds of corruption or other crimes, which is detrimental to society as a whole. If money is stolen from one country where it is no longer available for the needs of the population, and reinvested in another country where as a result real estate prices are soaring, making it impossible for low-income households to afford housing in several cities, no less than two countries are victims of this laundering. This should be enough to prove that transparency cannot be limited to public institutions or finances.
Company ownership is a public matter. The public as a whole has a right to know who is behind each company.
[ VERSION FRANÇAISE ]
Pour la connaissance publique des bénéficiaires effectifs,
François Valérian
Résumé : Un récent arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne, qui constitue un net recul pour la lutte contre la corruption en Europe et dans le reste du monde, nous donne également l’occasion d’expliquer précisément pourquoi nous exigeons la transparence vis-à-vis du public partout où l’opacité peut servir le crime.
Le 22 novembre 2022, la Cour de justice de l’Union européenne, la plus haute autorité judiciaire de l’Union européenne, a rendu un arrêt préoccupant non seulement pour l’Europe, mais aussi pour les personnes du monde entier soucieuses de lutter contre ceux qui dissimulent leurs gains illicites derrière des entités juridiques opaques.
Le tribunal a déclaré invalide l’accès public inconditionnel aux registres de propriété effective qui avait été prévu par la directive européenne anti-blanchiment de 2018 et qui avait permis, ces dernières années, la création et l’ouverture publique de registres contenant des informations sur les propriétaires effectifs de sociétés individuelles dans toute l’Europe. Ces registres accessibles au public ont joué un rôle essentiel en aidant à identifier les montages financiers par lesquels les bénéficiaires d’argent corrompu ou illicite le dissimulent derrière des structures opaques.
L’arrêt de la Cour constitue manifestement un revers majeur pour la lutte contre la corruption en Europe, continent où l’argent provenant d’activités de corruption dans le monde entier est souvent investi dans des villas cachées ou d’autres biens de luxe. Plusieurs pays européens, comme le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, l’Irlande et l’Autriche, avaient déjà fermé leurs registres au public quelques jours après l’arrêt.
L’Europe se présentant volontiers comme à l’avant-garde de la lutte pour la transparence dans ce domaine, il s’agit également d’un revers pour tous les pays et militants du monde entier qui tentaient d’utiliser le précédent européen pour faire avancer leur propre législation nationale.
Toutefois, l’arrêt de la Cour doit également être considéré comme un aiguillon pour notre plaidoyer. En Europe, en particulier, les organisations de la société civile ont pu être trop convaincues de ce que leurs points de vue étaient désormais communs et incontestés. Cela n’est manifestement pas le cas, et nous oblige à améliorer notre plaidoyer, en le rendant encore plus audible, efficace et précis sur ces questions cruciales.
Quel a été le raisonnement de la Cour ? Il peut être résumé en trois points :
– L’accès public à l’identité des bénéficiaires effectifs des sociétés viole la vie privée de ces personnes ;
– Si nécessaire, l’accès pourrait être limité aux organisations de la société civile et aux journalistes d’investigation, qui seraient les seuls à avoir un « intérêt légitime » à accéder à l’information ;
– L’objectif général de transparence doit être limité aux institutions publiques ou aux finances publiques.
Au-delà du jugement lui-même, ces trois points représentent une remise en cause majeure de ce que nous pensons être nécessaire pour combattre la criminalité financière et l’utilisation de ses profits par ses auteurs. Nous devons prouver que ces trois points sont erronés.
1) Une connaissance de base des entreprises et de leurs propriétaires ne constitue pas une atteinte à la vie privée.
Depuis des siècles, les entreprises ont été créées pour permettre aux individus d’exercer différents métiers au sein d’une société humaine. L’exercice de ces métiers a toujours nécessité une interaction avec d’autres personnes. Elle peut également impliquer des impacts indésirables, souvent appelés externalités négatives, sur les populations locales ou la population d’un pays dans son ensemble.
Pour toutes ces raisons, les personnes qui se cachent derrière une entreprise doivent être connues. Elles doivent être connues de leurs partenaires commerciaux, mais aussi de la population d’un pays, qui, dans la plupart des régimes juridiques, offre à ces personnes une responsabilité limitée pour les dommages que leurs entreprises peuvent causer. Chaque individu à l’origine de chaque société, dans sa forme la plus courante, reçoit une garantie implicite du pays d’enregistrement de la société que le passif ne peut pas dépasser la valeur des actions qu’il possède. Cette garantie implicite pèse sur l’ensemble de la population du pays.
Elle est à l’origine de la forme juridique de la société telle qu’elle s’est développée en Europe à partir du XVIIe siècle, et l’information du public a accompagné le développement des marchés de capitaux tout au long du XXe siècle, depuis la régulation postérieure à la crise de 1929. On peut soutenir que le cœur de toute la réglementation boursière est constitué par des exigences de transparence qui n’ont jamais été considérées comme portant atteinte à la vie privée.
Au-delà des sociétés cotées, les théories des parties prenantes et de la responsabilité sociale des entreprises, qui ont commencé à être formulées dans les années 1970 mais dont les antécédents remontent aux années 1930, montrent que toute entreprise doit adopter un comportement responsable vis-à-vis de toutes ses parties prenantes, y compris la société dans son ensemble. Ce comportement responsable implique un minimum d’informations sur le fonctionnement de l’entreprise et donc sur ceux qui prennent les décisions ou reçoivent les bénéfices au sein de l’entreprise.
Il existe donc une tradition presque centenaire consistant à établir les exigences minimales de responsabilité et de transparence applicables aux entreprises opérant dans un pays donné.
Une société existe pour donner à ses propriétaires le moyen d’une activité économique, elle n’existe pas pour cacher ces propriétaires. Si les propriétaires créent une société dans le but de se cacher derrière elle, ils dénaturent le concept même de société. S’ils invoquent maintenant la protection de la vie privée pour justifier cette pratique, ils dénaturent le concept même de protection de la vie privée. En fait, se cacher derrière une société n’est pas nouveau et peut être aussi vieux que les sociétés elles-mêmes, mais cela a toujours été considéré comme un comportement contraire à l’éthique et l’ancienneté de la pratique ne la justifie en aucun cas. Il n’y a rien de privé dans le nom d’une personne qui s’engage par l’intermédiaire d’une société dans un commerce qui implique des contreparties dans le pays tout entier. Qu’il s’agisse de la vente de tuyaux en fonte ou de l’achat d’une villa coûteuse, l’individu qui se trouve derrière cette société doit être connu.
2) Les organisations de la société civile et les journalistes d’investigation ne constituent pas une élite distincte de la société civile.
L’idée selon laquelle les organisations de la société civile et les journalistes d’investigation pourraient bénéficier d’un accès à des informations qui sont refusées au grand public est trompeuse. Comme leur nom générique l’indique, les organisations de la société civile sont des éléments de cette société civile, c’est-à-dire des organisations indépendantes des pouvoirs politiques et économiques, et leur tâche consiste à organiser la lutte de la société civile pour l’amélioration des droits, de la liberté, du bien-être, de l’environnement, au nom de toutes les causes que nous connaissons. Ces organisations ne peuvent s’isoler de la société civile dans laquelle elles vivent ; il existe un flux constant de personnes et d’idées entre elles et le grand public. Il en va de même pour les journalistes, dont le devoir est d’informer le public, et non d’être au courant d’informations qui ne peuvent être divulguées.
Le principe consistant à isoler les organisations de la société civile et les journalistes d’investigation du reste de la société civile est donc profondément erroné et menace également le travail réel de ces organisations et de ces personnes. En fait, si les organisations de la société civile et les journalistes informent la société civile, le contraire est évidemment très vrai, et ce de plus en plus. Les organisations de la société civile et les journalistes sont informés par le public, par les donneurs d’alerte, par les personnes qui détiennent des informations sur des actes répréhensibles et qui partagent ces informations avec ceux qui sont les mieux placés pour les combattre et empêcher qu’ils ne se reproduisent. La fermeture des dossiers au public entravera donc gravement le travail des organisations et des journalistes qui ne peuvent compter seulement sur leurs propres recherches pour trouver des informations et qui dépendent également des informations reçues du public. Les registres accessibles au public sans restriction se sont avérés être un outil puissant pour les organisations de la société civile dans la découverte de la propriété cachée d’actifs permettant de blanchir des produits illicites.
En outre, la restriction de l’accès aux organisations de la société civile et aux journalistes d’investigation pourrait compromettre leur indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. Qu’ils
doivent demander des informations au cas par cas ou qu’ils se voient accorder un accès général aux dossiers, dans les deux cas, ils dépendent de l’accréditation de leur propre gouvernement pour mener à bien leur travail. Ceci est très préoccupant lorsque le travail en question expose souvent des liens douteux entre le gouvernement et de puissants intérêts économiques.
Outre la perte d’indépendance, un processus d’enregistrement piloté par le gouvernement dans chaque pays européen exposerait les registres au risque de discrétion gouvernementale et augmenterait l’arbitrage réglementaire. Ceux qui souhaitent cacher des profits illicites choisiront de le faire sous la législation des gouvernements qui restreignent le plus l’accès aux organisations de la société civile et aux journalistes d’investigation.
La fragmentation politique est la plus grande menace pour la résolution des problèmes mondiaux, tels que la lutte contre le changement climatique, la lutte contre la corruption dans sa composante internationale ou l’accès aux vaccins. L’Union européenne est un vaste espace politique et économique présentant une certaine forme d’unité. Plus elle évoluera vers la cohésion normative, plus elle sera en mesure de mener des politiques audacieuses pour résoudre ces problèmes. Si l’Europe encourage à nouveau la fragmentation politique, elle ne fera qu’encourager les dirigeants hostiles à la gestion globale des problèmes mondiaux dans le renforcement de leur pouvoir national et de leurs accords privés avec les intérêts économiques.
L’argument de la Cour européenne de justice pour restreindre l’accès aux organisations de la société civile et aux journalistes d’investigation est qu’ils ont à cet accès un intérêt légitime que le grand public n’aurait pas. Ce point de vue contredit des décennies de progrès réalisés dans le monde entier pour faciliter l’accès du grand public à l’information. Tous les citoyens ont un intérêt légitime à accéder aux informations concernant le bien commun de la société et, comme indiqué plus haut, les informations sur les propriétaires d’entreprises appartiennent à cette catégorie d’informations.
Ce dernier point est toutefois confronté à un ultime défi de la part de la Cour de justice de l’Union européenne. Bien que les affaires des sociétés ne soient pas des affaires privées, il serait excessif, selon la Cour, de leur appliquer un principe de transparence qui devrait être réservé aux institutions publiques ou aux finances publiques.
3) Nous ne voulons pas la transparence pour la transparence, nous exigeons la transparence là où l’opacité sert le crime.
Ce dernier argument concernant le principe de transparence fait écho à ce que nous entendons encore de la part de personnes ou d’institutions mal à l’aise avec la lutte contre la corruption, qui affirment que les combattants de la lutte contre la corruption voudraient la transparence « pour la transparence », ou la transparence en soi, indépendamment des objectifs poursuivis.
Ce point de vue est, comme nous le savons, erroné. Les organisations de lutte contre la corruption n’ont jamais demandé et ne demanderont jamais aux personnes de révéler leurs opinions politiques, leurs sentiments religieux ou leurs antécédents médicaux.
La transparence est nécessaire là où l’opacité sert le crime. La transparence des revenus, des intérêts ou des biens d’un candidat politique permet d’éviter les conflits d’intérêts ; la transparence du financement des élections permet d’éviter la captation de l’État ; la transparence des marchés publics permet d’éviter la corruption dans la passation des contrats.
La transparence sur les noms des propriétaires d’entreprises permet d’éviter le blanchiment du produit de la corruption ou d’autres crimes, qui nuit à la société dans son ensemble. Si l’argent est volé dans un pays où il n’est plus disponible pour les besoins de la population, et réinvesti dans un autre pays où il fait s’envoler les prix de l’immobilier, rendant impossible pour les ménages à faibles revenus de se loger dans les différentes villes, ce ne sont pas moins de deux pays qui sont victimes de ce blanchiment. Cela devrait suffire à montrer que la transparence ne peut se limiter aux institutions ou aux finances publiques.
La propriété des entreprises est une affaire publique. Le public dans son ensemble a le droit de savoir qui se trouve derrière chaque entreprise.