Transparence de la vie publique, lutte contre la corruption : quel bilan du quinquennat 2017-2022 ?

Une plateforme en ligne permettra aux citoyens d’inscrire des questions ou des propositions à l’ordre du jour des Assemblées parlementaires. Les propositions validées pourront faire l’objet d’un suivi particulier avec un accompagnement juridique.

Emmanuel Macron ne propose pas de mettre en place un droit de pétition national, car nous croyons davantage au renforcement de la représentativité des élus par la pratique et par un profond renouvellement de la classe politique.

La moitié des candidats investis par En Marche aux élections législatives seront ainsi issus de la société civile. Emmanuel Macron propose également plus de contrôle direct de l’activité parlementaire, par la mise en place de dispositifs innovants d’évaluation du travail législatif.

La question, légitime, de la démocratie directe sur certains sujets doit être posée. Toutefois, les difficultés opérationnelles de votre proposition (questions du nombre minimum de pétitionnaires, du contrôle de l’authenticité des signatures, mais aussi de la portée du débat parlementaire suscité) ainsi que les difficultés déjà rencontrées par le Parlement pour légiférer efficacement nous conduisent à prioriser d’autres formes de participation citoyenne

Pas de véritable progrès malgré la demande citoyenne toujours plus forte (Gilets jaunes) et des lacunes toujours plus évidentes (Référendum d’Initiative Partagée Aéroports de Paris). 

Un droit de pétition réformé à l’initiative des parlementaires, avec un certain succès. Néanmoins, aucune pétition n’a abouti à un texte législatif définitif pour l’instant.  

Création d’une plateforme permettant aux acteurs concernés de soumettre directement leurs propositions d’amendements ou d’articles. Les critères retenus pour le dépouillement devront être transparents et publics.

Emmanuel Macron s’engage à renforcer les consultations préalables ouvertes en ligne sur les textes législatifs et réglementaires, comme cela avait été fait lors du projet de loi pour une République numérique.

Des initiatives fortes (Grand débat, Ségur de la santé, Etats généraux de l’alimentation…), mais des retombées mitigées.  

Sur les décrets des pratiques hétérogènes, conditions pas toujours transparentes. 

Des délais d’examens parlementaires resserrés qui rendent les consultations plus difficiles. 

Elargir la définition des représentants d’intérêts à toutes les organisations qui cherchent à influer sur la décision publique, qu’elles soient publiques ou privées.

C’est la direction imprimée par la loi Sapin 2, qui aura vocation à être pleinement transcrite dans les décrets d’application. Emmanuel Macron propose par ailleurs un encadrement strict des pratiques de lobbying en imposant un horaire et un lieu précis pour les réunions qui relèvent de ces pratiques au Parlement.

Un élargissement d’une part (chambres d’agriculture), mais un recul d’autre part (associations cultuelles). 

Deux reports successifs de l’extension au lobbying local qui aura lieu après la fin du quinquennat. 

Favoriser une forme de contrôle citoyen via la publication des comptes chaque mois sur le site internet de la CNCCFP. Permettre aux citoyens de signaler à la Commission, d’éventuelles incohérences.

Emmanuel Macron est favorable à ce qu’un échange continu puisse avoir lieu entre les candidats à l’élection présidentielle et les autorités de contrôle, afin de sécuriser les choix de ces candidats sur la comptabilité de leur campagne. Emmanuel Macron salue à ce titre le travail effectué par la CNCCFP, et propose que cette dernière puisse délivrer des rescrits aux candidats permettant de contrôler en amont l’appréciation de la validité juridique d’une dépense et sa prise en compte dans les comptes de campagne. La question de la publication des comptes de campagne sur une base plus régulière et notamment mensuelle pose cependant un problème opérationnel et surtout stratégique : dévoiler publiquement les comptes de campagne revient à dévoiler une partie significative de la stratégie de campagne. En revanche, nous sommes favorables à ce que les échanges entre la CNCCFP et le candidat soient les plus nombreux possibles en amont de l’élection. Il importe que les comptes puissent être pleinement publiés et renseignés pour s’assurer de leur entière validité.

Des ajustements dans la loi confiance de 2017 : création du Médiateur du crédit, interdiction d’emprunter hors espace économique européen, encadrement des prêts accordés par des personnes physiques), mais aucune réelle réforme de fond sur le contrôle des comptes de campagnes des candidats à la présidentielle. 

Des propositions qui émergent dans le débat public (révision du seuil de 5% de remboursement, bons pour la démocratie, rescrit, banque de la démocratie) sans aucune traduction législative durant le quinquennat.  

Publication dans un format ouvert et standardisé, des données sur les dépenses réalisées avec les indemnités de représentation de frais de mandats perçues.

Emmanuel Macron propose de basculer l’IRFM dans un régime de droit commun, où la transparence soit entièrement faite sur son utilisation. L’IRFM sera intégrée à l’indemnité parlementaire et, de ce fait, fiscalisée.

Une réforme des frais de mandat et un contrôle instauré par la loi confiance de 2017 et des référentiels de dépenses élaborés par les assemblées. 

Aucune initiative de publication des dépenses néanmoins. 

Aligner les conditions de nomination des magistrats du parquet sur celles des magistrats du siège. Doter le Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) de pouvoirs plus importants en matière de nomination des magistrats et de gestion de leur carrière.

Oui. Emmanuel Macron propose que les règles de nomination des magistrats du Parquet soient alignées sur celles des magistrats du siège, avec un avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature. Emmanuel Macron propose par ailleurs de consolider l’interdiction faite au ministre de la Justice de donner des instructions au parquet dans des affaires individuelles.

Aucune avancée durant le quinquennat à la suite de l’échec de la réforme institutionnelle de 2018. 

La nécessité de cette réforme a pourtant été rappelée par plusieurs acteurs tout au long du quinquennat (CEDH, OCDE, mission parlementaire indépendance de la justice, procureur général de la République…)

Un code de conduite définissant les différents types de comportements à proscrire, accompagné d’engagements clairs dans la lutte contre les différentes formes de corruption de la part des responsables concernés. Un dispositif de formation destiné aux cadres et aux personnels les plus exposés aux risques de corruption et de trafic d’influence.

Cela fait partie de la démarche de moralisation de la vie politique qu’il faut approfondir, y compris en responsabilisant les collectivités locales et en les dotant d’outil de prévention contre d’éventuels manquements à la probité en leur sein.

Une dynamique enclenchée par le travail de contrôle et d’accompagnement de l’AFA, ainsi que par les libres initiatives de collectivités.  

Un manque de soutien de l’exécutif à l’AFA néanmoins, en contradiction avec l’engagement présidentiel. 

Un volontarisme qui a atteint ses limites aujourd’hui, l’AFA évoquant une « faible maturité » du secteur public local. 

Il s’agit de faire de la probité des candidats une condition d’aptitude à l’exercice d’un mandat électoral.

Cela fait partie des engagements d’En Marche, qui se l’appliquera – sans attendre une évolution normative – pour ses candidats aux élections législatives.

Abandonné pour des risques d’inconstitutionnalité malgré sa force symbolique, le casier vierge a été substitué par le renforcement de la peine d’inéligibilité.  

Désormais de plein droit, cette peine complémentaire est régulièrement prononcée par les magistrats pour des délits d’atteinte à la probité et a conduit à des démissions et impossibilités de se présenter, ce qui est positif.  

Afin que ce contrôle puisse être réalisé en amont, la Haute Autorité pourrait publier un avis rendu au Président et au premier ministre entre la décision de composition du futur gouvernement et le décret de nomination officielle. Cette mécanique applicable aux membres du gouvernement serait étendue aux hauts fonctionnaires et responsables publics nommés en Conseil des ministres.

Comme cela est prévu depuis les lois de transparence de la vie publique, la HATVP est déjà chargée de contrôler les déclarations de patrimoine et d’intérêt des membres du gouvernement et des principaux responsables publics.

Emmanuel Macron est très attaché à cette procédure et propose qu’elle soit initiée immédiatement à l’entrée en fonction. En revanche, pour des questions opérationnelles (le délai d’une vérification fiscale en bonne et due forme étant long, notamment pour respecter une procédure contradictoire), il ne nous semble pas possible que ce « quitus fiscal » des ministres ou des hauts-fonctionnaires nommés en Conseil des ministres leur soit donné avant leur nomination. Il s’agit là d’une simple question de délai.

La loi confiance de 2017 a donné un cadre légal à la pratique de la vérification de la situation fiscale des personnes pressenties pour rentrer au gouvernement. Elle est même allée au-delà de nos recommandations en prévoyant également un contrôle de leurs potentiels conflits d’intérêts. 

La vérification fiscale a aussi été étendue aux parlementaires en début de mandat. 

Une lacune subsiste car le contrôle n’a pas été étendu à tous les responsables publics nommés en Conseil des ministres.  

La loi interdit à partir de mi-2017 le cumul d’un mandat de parlementaire avec un mandat de chef ou d’adjoint d’exécutif local. Elle doit être pleinement respectée. 

La loi sur le non-cumul des mandats a été pleinement appliquée durant ce quinquennat. 

Plusieurs prises de parole et tentatives législatives de remise en cause partielle ont  été régulièrement avancées, sans succès pour l’instant.   

Il convient de limiter la possibilité pour un élu de monopoliser le même mandat pendant une période anormalement longue, évitant par là même tout risque de dérives clientélistes. Nous proposons ainsi de limiter à trois le nombre de mandats identiques successifs pour tout mandat national ou local.

Emmanuel Macron souhaite instaurer un non-cumul des mandats dans le temps pour les mandats nationaux. La limite de 3 mandats successifs sera ainsi mise en place pour les parlementaires.

La limitation du cumul dans le temps était incluse dans le projet de réforme institutionnel, avec quelques limites importantes néanmoins. 

Depuis l’échec de cette réforme, cette mesure n’a jamais été reprise.  

• Conseils de défense 
• Recours aux ordonnances 
• Loi principes républicains 
• Diverses lois d’urgence covid 
• Loi ASAP 

Le recours renforcé aux conseils de défense et aux ordonnances lors de la crise sanitaire a constitué une remise en cause des principes de transparence et de redevabilité.  

L’assouplissement des normes, notamment avec la hausse du seuil d’appel d’offre des marchés publics ou l’assouplissement du délit de prise illégale d’intérêts, ont affaibli des garde-fous précieux.

Le renforcement du contrôle exercé par l’exécutif sur les associations, et la procédure anormalement longue de renouvellement de l’agrément d’Anticor, ont envoyé un signal inquiétant à la société civile.  

• Départs de François Bayrou, Marielle de Sarnez, Sylvie Goulard, Jean-Paul Delevoye, François de Rugy, Laura Flessel 
• Maintien en poste d’Eric Dupont-Moretti ou d’Alain Griset malgré une mise en examen 

Un quinquennat émaillé par des affaires au niveau du gouvernement malgré des promesses fortes d’exemplarité en début de mandat. Une rupture en fin de quinquennat de la jurisprudence Bérégovoy-Balladur de démission en cas de mise en examen. 

Pas d’équivalent au choc de “l’affaire Cahuzac”, et quelques affaires qui ont émergé justement grâce aux exigences accrues de transparence et contrôle mises en œuvre depuis ce quinquennat. 

Quelques réels progrès déontologiques au Parlement mais pas de réforme de fond. 

• Vote de la Loi Alerte transposant la directive européenne sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union

• Une transposition tardive de la directive européenne sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union, qui aura fait l’objet d’âpres discussions et revirements lors des lectures parlementaires.
• Une protection des lanceurs d’alerte en net progrès finalement, du fait notamment de la suppression de l’obligation de signaler d’abord en interne, de la reconnaissance du rôle des « facilitateurs » ou encore du soutien financier qui peut être accordé.

• Loi relative à la lutte contre la fraude.
• Loi confiance dans l’institution judiciaire 

Quelques progrès avec la suppression du verrou de Bercy et les condamnations ou conventions obtenues par le PNF. 

Néanmoins, des moyens humains et financiers pour la justice et les services d’enquêtes qui restent insuffisants, tout comme les moyens d’action quant à la détection et la poursuite bousculés. 

Une remise en cause inquiétante de la légitimité du PNF. 

• Mise en œuvre de la loi Sapin II (plans de préventions de la corruption et Convention Judiciaire d’Intérêt Public (CJIP))

Une mise en œuvre des mesures de largement enclenchée dans le secteur privé, mais quelques points lacunaires qui subsistent (culture de l’alerte, engagement du top-management, suivi des effets…) 

Une CJIP qui a fait la preuve de son efficacité et dont l’équilibre doit être préservé. 

• Loi de transformation de la fonction publique

Le cadre ancien géré par la Commission de Déontologique de la Fonction publique (CDFP) était dysfonctionnel et il a été réformé dans le bon sens.

Des progrès restent possibles en matière de publicité des avis et de suivi du respect des avis de la HATVP, et un angle mort concernant la reconversion des parlementaires. 

• Mise en œuvre de la loi pour une république numérique 
• Circulaire relative à la politique publique de la donnée, des algorithmes et des codes sources 

La France est bien classée à l’international en matière d’open data et une volonté politique s’est manifestée. Des marges de progrès importantes subsistent dans le secteur public local. 

Le cadre légal sur l’accès aux documents administratifs est encore trop peu respecté et les procédures trop longues. Peu de progrès significatifs ont été observés. 

• Loi de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales

Les premiers jalons d’un mécanisme de restitution des biens mal acquis ont été posés dans le cadre de la loi développement solidaire et lutte contre les inégalités mondiales en 2021. Un programme budgétaire dédié figure en loi de finances 2022. 

Ce dispositif doit permettre que les avoirs confisqués dans les affaires de type « Biens Mal Acquis » soient restitués au bénéfice des populations dans les pays d’origine, dans le respect des principes de transparence, de redevabilité et d’inclusion de la société civile.)  

• Adoption d’une directive européenne “reporting pays-par-pays public” incomplète et inefficace.

Au printemps 2021, les institutions de l’Union européenne, cédant à la position de certains Etats Membres dont la France, ont manqué l’opportunité de voter une avancée majeure contre l’évasion fiscale des multinationales en adoptant une directive “reporting pays-par-pays public” incomplète et inefficace. 

Faute de couverture géographique complète qui empêchera d’analyser les données et de suivre les montages d’évasion fiscale, cette directive ne permettra pas de lutter contre l’évasion fiscale des multinationales. 

• Création (2017) puis ouverture (2021) du registre des bénéficiaires effectifs

La France a marqué un pas significatif dans la lutte contre le blanchiment d’argent en 2017, en créant d’abord un registre centralisé sur les bénéficiaires effectifs des sociétés, transposant une directive européenne adoptée au lendemain du scandale des Panama Papers 

Ce registre a été ouvert au public en 2021, confiant un rôle clé à la société civile dans la prévention du blanchiment de capitaux en lui permettant d’exercer un contrôle accru sur les informations contenues dans les registres sur les bénéficiaires effectifs