PANDORA PAPERS : ET MAINTENANT ? Constats et recommandations de Transparency International France :
Publié le 10 Novembre 2021
Constats et recommandations de Transparency International France :
« Pandora Papers » est une enquête collaborative menée par le Consortium international des journalistes d’investigation (ICIJ) en partenariat avec 150 médias internationaux. Elle repose sur la fuite de près de 12 millions de documents confidentiels, transmis par une source anonyme à l’ICIJ, provenant des archives de quatorze cabinets spécialisés dans la création de sociétés offshore dans les paradis fiscaux (îles Vierges britanniques, Dubaï, Singapour, Panama, les Seychelles…).
Cinq ans après les « Panama Papers », l’enquête révèle l’ampleur des dérives de l’industrie offshore et de ses sociétés anonymes. Elle montre comment ce système profite à des centaines de responsables politiques, et comment de nouveaux paradis fiscaux prennent le relais à mesure que les anciens se convertissent à la transparence. Les Pandora Papers mettent en lumière les défaillances des dispositifs anti-blanchiment des pays dans lesquels se situent les grands centres financiers et le rôle des intermédiaires (dont des banques, institutions financières, des avocats, des comptables, agents immobiliers, notaires, etc.) dans les schémas de blanchiment et de fraude fiscale. Le pillage par certains dirigeants étrangers des ressources publiques de leur pays ne saurait s’expliquer uniquement par la faiblesse de la gouvernance de ces pays laissant prospérer la corruption et le détournement. Par leurs dispositif anti-blanchiment défaillants, par leur tolérance à l’encontre des intermédiaires, les pays développés dans lesquels se situent les grands centres financiers sont tout aussi responsables du détournement de ces ressources.
En France, ces révélations appellent à muscler les deux bras armés du volet préventif du dispositif anti-blanchiment que sont la régulation des intermédiaires (1) et la transparence des données sur les bénéficiaires effectifs (2). Ces révélations appellent également à renforcer le volet répressif du dispositif anti-blanchiment (3).
1. La régulation des intermédiaires :
Selon l’OCDE, 75% des affaires de corruption d’agent public étranger (tous secteurs confondus) ont impliqué des paiements par des intermédiaires[1]. L’affaire des Biens Mal Acquis et les scandales à répétition des Pandora Papers, Panama Papers et autres Paradise Papers mettent en évidence le rôle que peuvent jouer les avocats, notaires, banques et grands cabinets de conseil, d’expertise comptable et d’audit dans le blanchiment de produits de la corruption, de la fraude fiscale ou du détournement de fonds publics par certains dirigeants étrangers corrompus.
Par leurs activités de conseil, ces professions sont susceptibles de faciliter la création de montages financiers opaques destinés à dissimuler l’identité de leurs clients ou l’origine de leurs actifs.
- Constat n°1 : une liste incomplète des professionnels soumis aux obligations de lutte anti-blanchiment :
A la suite des révisions successives du cadre européen de lutte anti-blanchiment, le nombre des intermédiaires assujettis aux obligations de lutte anti-blanchiment n’a cessé d’augmenter[2]. La 5ème directive anti-blanchiment a tenté d’étendre le champ des personnes couvertes par les obligations de lutte contre le blanchiment en englobant l’activité de conseil fiscal aux « auditeurs, experts-comptables externes et conseillers fiscaux, et toute autre personne qui s’engage à fournir, directement ou par le truchement d’autres personnes auxquelles cette autre personne est liée, une aide matérielle, une assistance ou des conseils en matière fiscale comme activité économique ou professionnelle principale »[3].
Pour se conformer aux exigences européennes, l’article 2 de l’ordonnance n° 2020-115 du 12 février 2020 élargit le champ des personnes assujetties aux obligations de LCB-FT aux professionnels du droit visés à l’article Article L.561-2 13° qui « fournissent, directement ou par toute personne interposée à laquelle elles sont liées, des conseils en matière fiscale[4] ».
Cette disposition ne permet pas d’englober l’ensemble des conseillers fiscaux visés par la 5ème directive anti-blanchiment.
TRACFIN alerte ainsi sur le fait que « certains membres des professions du chiffre et du droit ont élaboré une stratégie de contournement en développant, parallèlement à leur activité réglementée, des entités juridiquement distinctes, enregistrées sous des codes APE (Activité Principale Exercée) qui les exonèrent de leurs obligations puisqu’elles ne sont pas citées à l’article L. 561-3 du code monétaire et financier ou dont les dirigeants désignés n’appartiennent pas aux professions assujetties[5]. »
Transparency International France recommande d’élargir le champ des personnes assujetties aux obligations LBC/FT, conformément au texte de la 5ème directive anti-blanchiment, aux « auditeurs, experts-comptables externes et conseillers fiscaux, et toute autre personne qui s’engage à fournir, directement ou par le truchement d’autres personnes auxquelles cette autre personne est liée, une aide matérielle, une assistance ou des conseils en matière fiscale comme activité économique ou professionnelle principale ». Pour ce faire, la France pourrait ajouter les intermédiaires fiscaux aux personnes assujetties aux obligations LBC/FT listées à l’article L.561-2 du code monétaire et financier, en s’appuyant sur la définition posée par la Directive on administrative cooperation (UE) 2018/822 du 25 mai 2018[6], dite DAC 6, dont la transposition par l’ordonnance n° 2019-1068 du 21 octobre 2019 a donné lieu à la création de l’article 1649 AE du code général des impôts[7].
- Constat n°2 : une mise en œuvre des obligations de lutte anti-blanchiment encore lacunaire :
L’utilisation de personnes morales – sociétés, trusts et autres entités – est au cœur des schémas de blanchiment et de fraude fiscale. Selon la Banque mondiale, ces trente dernières années, 70 % des affaires de corruption ont impliqué des sociétés-écrans anonymes[8]. Au vu de ces chiffres, l’immense majorité des déclarations de soupçons transmises à TRACFIN par les professionnels assujettis devrait porter sur des personnes morales. Il n’en est rien. Selon les derniers chiffres, « le poids des personnes physiques déclarées est significatif puisqu’elles représentent 84 % des déclarations de soupçon reçues par Tracfin. À l’inverse, les personnes morales ne représentent que 16 % des informations reçues[9]. »
En 2020, TRACFIN réitère ce constat et formule la recommandation suivante : « Les professionnels déclarants doivent accentuer leurs efforts de détection de mécanismes de fraude et de blanchiment sur des montages juridiques ou financiers complexes pour permettre à TRACFIN de traiter des dossiers présentant des enjeux financiers élevés. Pour atteindre cet objectif, une attention particulière doit être portée aux personnes morales et aux schémas de superposition et d’interposition de structures commerciales, qui peuvent servir à masquer l’origine illicite de flux financiers[10]. »
Transparency International France recommande que les professionnels assujettis mettent en œuvre de manière effective une approche par les risques à l’égard des personnes morales, notamment avec une vigilance accrue vis-à-vis des transferts financiers bénéficiant à des personnes exposées politiquement ou transitant par des structures opaques ou superposées.
2. La transparence des données sur les bénéficiaires effectifs :
En matière de lutte anti-blanchiment, la vigilance ne saurait être confiée aux seuls intermédiaires. Au contraire, les journalistes et organisations de la société civile doivent également pouvoir exercer leur contrôle en ayant accès en format ouvert aux bases de données adéquates. Ouvrir au public les registres contenant les informations sur les bénéficiaires effectifs permet à la société civile de contrôler ces informations et d’identifier d’éventuelles défaillances. C’est d’ailleurs le rôle qu’a souhaité lui confier la 5ème directive anti-blanchiment[11] qui impose aux Etats membres d’ouvrir au public leurs registres sur les bénéficiaires effectifs. La France a créé son registre sur les bénéficiaires effectifs en 2017 et l’a ouvert au public en 2021. Véritable avancée, ce registre doit à présent être complété et l’obligation de déclaration étendue aux entités étrangères faisant des affaires ou possédant des biens en France.
- Constat n°1 : un registre sur les bénéficiaires effectifs incomplet :
Le registre français sur les bénéficiaires effectifs des sociétés fut créé en 2017, transposant une obligation prévue par la 4ème directive anti-blanchiment.
Selon les derniers chiffres publiés, le registre centralisé des bénéficiaires effectifs des sociétés inscrites au RCS a un degré de complétude de ¾ de la cible attendue (approx. 3,5 millions d’informations déclarées)[12]. Ainsi, ¼ des sociétés assujetties à l’obligation de déclaration n’ont pas déclaré l’identité de leurs bénéficiaires effectifs. Les principales structures défaillantes sont les sociétés civiles (SCI notamment)[13], pourtant impliquées dans de nombreux schémas de blanchiment du produit de la corruption internationale[14]. Cette complétude partielle empêche de considérer cet outil comme totalement performant pour l’élucidation des schémas de blanchiment. La récente ouverture au public de ce registre au printemps 2021 doit permettre aux organisations de la société civile de l’analyser et pointer du doigt ses éventuelles défaillances, à condition que les modalités de consultation le permettent.
Transparency International France recommande que les greffiers des tribunaux de commerce, chargés de s’assurer que les informations conservées dans le registre centralisé sur les bénéficiaires effectifs sont « adéquates, exactes et actuelles », disposent de ressources suffisantes pour mener cette vérification. Transparency International France recommande que les informations sur les bénéficiaires effectifs soient disponibles en format ouvert, c’est-à-dire téléchargeables librement sous format informatisé, sans que leur accès ne soit conditionné à une inscription préalable.
- Constat n°2 : l’absence d’obligation de déclaration de leurs bénéficiaires effectifs pour les entités étrangères :
Les sociétés enregistrées à l’étranger n’étant pas soumises à l’obligation de déclaration de leurs bénéficiaires effectifs en France[15], il suffit qu’une société enregistrée dans un paradis fiscal ou judiciaire intervienne dans le schéma financier pour que l’on perde la trace du bénéficiaire effectif. Ainsi, selon l’analyse nationale des risques de blanchiment de capitaux du Conseil d’orientation de la lutte contre le blanchiment de capitaux, « la construction de chaînes de détention internationales utilisant des structures juridiques de droit étranger immatriculées dans des pays et territoires non-coopératifs peut dans certains cas permettre d’occulter l’identité du bénéficiaire effectif » [16].
Transparency International France recommande que l’obligation de déclaration des bénéficiaires effectifs soit étendue aux sociétés étrangères investissant ou opérant sur le territoire français, quel que soit leur domaine d’activité. Le UK Draft Registration of Overseas Entities Bill, qui devrait être examiné prochainement au Royaume Uni, peut utilement inspirer le législateur français.
3. Manquement aux obligations de déclaration et caractère dissuasif des sanctions :
- Constat n°1 : Manquement à l’obligation de déclaration de soupçon – des sanctions plus ou moins dissuasives selon les catégories de professionnels assujettis :
En principe, lorsque, par suite soit d’un grave défaut de vigilance, soit d’une carence dans l’organisation de ses procédures internes de contrôle, une personne mentionnée à l’article L.561-2 du code monétaire et financier a omis de respecter les obligations découlant du présent titre, l’autorité de contrôle engage une procédure sur le fondement des règlements professionnels ou administratifs et en avise le Procureur de la République. Le contrôle du respect par les professionnels assujettis de leur obligation de déclaration est assuré par différentes autorités selon la profession assujettie[17]. Le caractère dissuasif des sanctions varie selon le nombre et la sévérité des sanctions imposées par les autorités de contrôle compétentes.
La conformité des professionnels assujettis à leur obligation LBC/FT ne saurait simplement se mesurer par le nombre de déclarations de soupçons qu’ils transmettent chaque année à TRACFIN. Au-delà de leur quantité, prime la qualité des déclarations de soupçons transmises. Une analyse du type de sanctions prononcées à l’encontre des professionnels assujettis et du nombre de déclarations de soupçons transmises par secteurs professionnels à TRACFIN permet néanmoins d’identifier une corrélation entre le caractère dissuasif des sanctions – en raison de leur publicité, du montant des sanctions pécuniaires, etc. – et le nombre de déclarations de soupçon transmises chaque année à TRACFIN.
| Professionnels | Autorité de Contrôle | Caractère dissuasif des sanctions prononcées | Nombre de déclarations de soupçons reçues par TRACFIN en 2020 |
|---|---|---|---|
| Banques et établissements de crédit | Autorité de contrôle Prudentiel (ACPR) | Entre 2014 et 2020, 47% des sanctions prononcées par l’ACPR font suite à l’observation de manquements relatifs au dispositif de LCB-FT. Les montants de sanctions financières les plus élevés ont été infligés pour des griefs liés à la LBC/FT (pour plus de cinquante millions d’euros) . En 2020, l’ACPR a systématiquement publié les sanctions prononcées sous forme nominative. | 62 033 |
| Opérateurs de jeux et paris, professionnels de l’immobiliers, professionnels du commerce d’antiquités et d’œuvres d’art, etc. | Commission nationale des sanctions | L’interdiction temporaire d’exercice de l’activité a représenté près de 44 % des sanctions prononcées par la Commission nationale des sanctions. Toutes les interdictions d’exercice ont néanmoins été assorties d’un sursis. Si les sanctions pécuniaires ont représenté 49 % de l’ensemble des sanctions, près de 80% d’entre elles ont porté sur des sommes de moins de 5000 euros . Il convient en outre de relever que la Commission nationale des sanctions n’a jamais accompagné une sanction pécuniaire d’une sanction non pécuniaire telle que l’interdiction temporaire d’activité. Il doit néanmoins être souligné que la Commission décide de la publication quasi systématique des sanctions, ce qui a un fort effet dissuasif en termes réputationnel. | 2099 |
| Avocats | Conseil de l’ordre du Barreau | Aucune donnée chiffrée n’existe en source ouverte concernant les mesures disciplinaires prises à l’encontre d’avocats ayant manqué à leur obligation de déclaration de soupçon en application de l’article L.561-2 du code monétaire et financier. | 16 |
- Constat n°2 : Manquement à l’obligation de déclaration des bénéficiaires effectifs – un manque de données concernant les sanctions prononcées :
Les États membres veillent à ce que tout manquement par une société ou une personne physique à l’obligation de déclaration des bénéficiaires effectifs fasse l’objet de mesures ou de sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives[21]. Les entreprises et personnes physiques qui ne se conforment pas à leur obligation de déclarer leurs bénéficiaires effectifs s’exposent aux sanctions pénales prévues par l’article L.574-5 du Code monétaire et financier :
- Pour les personnes physiques: une peine de 6 mois d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende ainsi que l’interdiction de diriger, gérer, administrer ou contrôler une société et de participer aux marchés publics.
- Pour les personnes morales: une amende de 7 500 euros ainsi que la dissolution, l’interdiction d’exercice définitif ou temporaire, la fermeture définitive ou temporaire, l’exclusion des marchés publics à titre définitif ou temporaire, l’interdiction, à titre définitif ou temporaire de procéder à une offre au public de titres financiers ou de faire admettre ses titres financiers aux négociations sur un marché réglementé.
Aucune donnée chiffrée n’a été communiquée concernant les sanctions pour manquements à l’obligation de déclaration des bénéficiaires effectifs.
Transparency International France recommande que des sanctions dissuasives soient prononcées à l’encontre des entités et personnes physiques ayant manqué à leur obligation de déclaration de l’identité de leurs bénéficiaires effectifs. Transparency International France recommande également que soient publiés chaque année les chiffres de ces sanctions.
[1] Rapport de l’OCDE sur la corruption transnationale, 2014, p. 9
[2] En France, la liste des professionnels assujettis aux obligations LBC/FT est posée à l’article L.561-2 du Code Monétaire et Financier
[3] Article 1.a) de la directive UE 2018/843
[4] Article L.561-3 I 3° du code monétaire et financier
[5] Rapport d’information sur la mise en œuvre des conclusions du rapport d’information (n° 1822) du 28 mars 2019 sur l’évaluation de la lutte contre la délinquance financière, p.63
[6] La directive 2018/822 du 25 mai 2018 institue une obligation déclarative des dispositifs transfrontières de planification fiscale agressive, assortie d’un échange obligatoire de ces informations entre Etats membres de l’Union européenne, et définit l’intermédiaire fiscal comme « toute personne qui conçoit, commercialise ou organise un dispositif transfrontière devant faire l’objet d’une déclaration, le met à disposition aux fins de sa mise en œuvre ou en gère la mise en œuvre ».
[7] L’article 1649 AE du Code général des impôts définit désormais l’intermédiaire fiscal comme : « Toute personne qui conçoit, commercialise ou organise un dispositif transfrontière devant faire l’objet d’une déclaration, le met à disposition aux fins de sa mise en œuvre ou en gère la mise en œuvre. Est également considérée comme intermédiaire toute personne qui, compte tenu des faits et circonstances pertinents et sur la base des informations disponibles ainsi que de l’expertise en la matière et de la compréhension qui sont nécessaires pour fournir de tels services, sait ou pourrait raisonnablement être censée savoir qu’elle s’est engagée à fournir, directement ou par l’intermédiaire d’autres personnes, une aide, une assistance ou des conseils concernant la conception, la commercialisation ou l’organisation d’un dispositif transfrontière devant faire l’objet d’une déclaration, ou concernant sa mise à disposition aux fins de mise en œuvre ou la gestion de sa mise en œuvre »
[8] Datacros Report, 2021, p.6
[9] TRACFIN, rapport moral 2018, p.12
[10] TRACFIN, rapport moral 2020, p.92
[11] Le texte européen fait de la transparence un « puissant moyen de dissuasion ». Il confie à la société civile un rôle clé dans la prévention du blanchiment de capitaux en lui permettant d’exercer un « contrôle accru » sur les informations contenues dans les registres sur les bénéficiaires effectifs, Directive (UE) 2018/843 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018, Préambule, paragraphes 4 et 30
[12] Actes du 131ème congrès du Conseil National des Greffiers des Tribunaux de Commerce, p.115
[13] Rapport d’information sur la mise en œuvre des conclusions du rapport d’information (n° 1822) du 28 mars 2019 sur l’évaluation de la lutte contre la délinquance financière, p.58
[14] « Les sociétés civiles immobilières peuvent être utilisées pour masquer l’identité du propriétaire effectif d’un bien d’autant plus que les cessions de parts sociales de sociétés, et notamment les cessions de parts de SCI dans le domaine immobilier, ne requièrent pas d’acte authentique devant un notaire ni d’acte contresigné par avocats, et peuvent ainsi échapper au périmètre d’intervention de professions assujetties au dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme », Analyse nationale des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme en France, Rapport du Conseil d’orientation de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (COLB), septembre 2019, p. 74
Le principal vecteur du blanchiment du produit d’actes de corruption ou de détournement de fonds publics par des personnes politiquement exposées (PPE) étrangères et leur entourage consiste en « l’acquisition de biens immobiliers dans des quartiers huppés de Paris par le biais de Sociétés Civiles Immobilières (SCI) », Tendance et analyse des risques de blanchiment de capitaux en 2018-2019, TRACFIN, p.23
[15] Aux termes de l’article Article L 561-45-1 du code monétaire et financier, les sociétés immatriculées au registre français du commerce et des sociétés, lorsqu’elles sont établies sur le territoire français, sont tenues d’obtenir et de conserver des informations exactes et actualisées sur leurs bénéficiaires effectifs
[16] « La chaîne de détention de certaines sociétés peut également rendre une société vulnérable aux menaces internationales : la construction de chaînes de détention internationales utilisant des structures juridiques de droit étranger immatriculées dans des pays et territoires non-coopératifs peut dans certains cas permettre d’occulter l’identité du bénéficiaire effectif », Analyse nationale des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme en France, Rapport du Conseil d’orientation de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (COLB), septembre 2019, p.89
[17] Pour plus de détails sur l’éventail de sanctions selon les professions assujetties, voir « Quel vigilance, pour quels métiers – Guide des obligations des professionnels en matière de lutte contre le blanchiment et le terrorisme », Transparency International France, 2018
[18] Etude SIGMA Partners sur les sanctions de l’ACPR et de la BCE, Décembre 2020
[19] Relèvent de la compétence de la Commission nationale des sanctions les intermédiaires immobilier, les personnes exerçant l’activité de domiciliation mentionnée aux articles L. 123-11-2 et suivants du code de commerce, les professionnels du secteur des jeux et paris, y compris ceux en ligne, les personnes qui négocient des œuvres d’art et des antiquités ou agissent en qualité d’intermédiaires dans leur commerce, y compris les galeries d’art ; les personnes exerçant l’activité d’agents sportifs mentionnées à l’article L. 222-7 du code du sport ; les personnes acceptant des paiements en espèces ou au moyen de monnaie électronique d’un montant supérieur à un seuil fixé par décret et se livrant au commerce de certains biens (pierres précieuses, métaux précieux, bijoux, objets d’ameublement et de décoration d’intérieur, produits cosmétiques, produits textiles, maroquinerie, produits gastronomiques, horlogerie et arts de la table).
[20] Rapport d’activité 2019 de la Commission nationale des sanctions, p.15 : « 16 sanctions pécuniaires (sur un total de 77 sanctions pécuniaires) ont atteint un montant supérieur ou égales à 5000 euros (dont trois sanctions pécuniaires d’un montant supérieur ou égal à 10 000 euros). »
[21] Article 1.15.a.i) de la directive EU 2018/843 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018