[Position] Projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire – Positionnement de Transparency International France

[Position] Projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire

Positionnement de Transparency International France

Publié le 13 septembre 2021

Alors que le projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire, s’apprête à être examiné au Sénat, après un débat mené au pas de charge à l’Assemblée nationale au printemps, Transparency International France voit dans certaines des dispositions de ce texte un signal préoccupant pour l’avenir de la justice économique et financière, à rebours des acquis de la loi Sapin 2. Nous avons donc mené un nécessaire travail de plaidoyer auprès des sénateurs afin de leur faire partager notre analyse du texte voté à l’Assemblée nationale et leur proposer des amendements. Voici la position que nous avons défendue auprès d’eux. En toute transparence.

Publié le 13 septembre 2021

Alors que le projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire, s’apprête à être examiné au Sénat, après un débat mené au pas de charge à l’Assemblée nationale au printemps, Transparency International France voit dans certaines des dispositions de ce texte un signal préoccupant pour l’avenir de la justice économique et financière, à rebours des acquis de la loi Sapin 2. Nous avons donc mené un nécessaire travail de plaidoyer auprès des sénateurs afin de leur faire partager notre analyse du texte voté à l’Assemblée nationale et leur proposer des amendements. Voici la position que nous avons défendue auprès d’eux. En toute transparence.

Restaurer la confiance des citoyens dans l’institution judiciaire est un enjeu essentiel pour la démocratie. Le dernier baromètre de la confiance du CEVIPOF montre que seuls 48% des interrogés disent avoir confiance dans la Justice, dont 6% ont « très confiance ». Que le projet de loi pour la Confiance dans l’institution judiciaire se pose en protecteur des droits du justiciable et de la défense, s’entend donc tout à fait.

Néanmoins, pour Transparency International France, la confiance passe aussi par une justice forte et outillée dans la détection et la poursuite de la délinquance en col blanc. Et c’est bien là que le bât blesse. La confiance dans la justice doit être restaurée au moyen d’une justice efficace, à la recherche de la vérité et dans l’intérêt public. Or, en durcissant les règles de procédure, sans s’appuyer sur un diagnostic préalable des éventuels disfonctionnements de la justice économique et financière, sans se poser la question des effectifs des juges et des services d’enquête judiciaire, ce projet de loi revient à affaiblir la réponse à apporter à la délinquance économique et financière.

Les dispositions du projet de loi pour la Confiance dans l’institution judiciaire prévues aux articles 2 et 3 fragilisent la lutte contre la délinquance économique et financière, à contrecourant des engagements internationaux de la France, de l’esprit de la politique publique anticorruption depuis une dizaine d’années et sans aucune justification au regard du bilan positif du Parquet national financier (PNF) depuis sa création.

Ces dispositions, dans leur rédaction actuelle, risquent en effet d’entraver :

  • la détection des cas de corruption, de fraude fiscale et de blanchiment en étendant le secret professionnel des avocats aux activités de conseil,
  • et la poursuite de ces infractions en réduisant la durée des enquêtes préliminaires.

Il y a tout juste un an, était pourtant publiée la circulaire de politique pénale en matière de lutte contre la corruption internationale. Elle rappelait le rôle de chacune des institutions concernées (PNF, AFA, OCLCICFF…) et visait à imposer une politique volontariste et ambitieuse en matière de lutte contre la corruption internationale.

Transparency International France voit dans certaines dispositions de ce projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire un signal préoccupant pour l’avenir de la justice économique et financière à rebours des acquis de la loi Sapin 2.

Sur l’impact de la limitation de la durée des enquêtes préliminaires dans le domaine économique et financier (article 2) :

  • Le projet de loi dans sa version votée en première lecture à l’Assemblée nationale ne reconnaît pas la complexité des dossiers de corruption d’agent public étranger et de fraude fiscale. Ce sont des infractions difficiles à prouver, car occultes par définition et exigeant le plus souvent des enquêtes complexes. 80 % des dossiers traités par le PNF donnent lieu à des demandes d’entraide internationale, rallongeant de facto les délais. La réduction du délai des enquêtes préliminaires (deux ans pouvant être prolongés d’un an) affecte donc le combat de la France contre la criminalité économique et financière.
  • L’étude d’impact montre que 3 % seulement des enquêtes préliminaires dépassent 3 ans, mais ce pourcentage agrège les données de tous les types d’enquêtes préliminaires. Or, au PNF, 45 % des enquêtes préliminaires durent depuis plus de trois ans. Les dossiers suivis par le PNF seront donc beaucoup plus impactés que la moyenne des autres dossiers. En outre, des garde-fous existent déjà : le droit à un procès équitable protégé par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme (CESDH) garantit le délai raisonnable des procédures judiciaires.
  • Le PNF a fait ses preuves :

Avant 2013, donc avant la création du PNF : 0 condamnation de personne morale et 4 condamnations de personnes physiques. Depuis lors : Bolloré, Société générale, Airbus, etc. La CJIP est un outil qui fait ses preuves et permet de récupérer des sommes non négligeables ;

Au total, depuis le 1er janvier 2014, ce sont 9,9 milliards d’euros que le PNF a contribué à rediriger vers le Trésor public.

  • Il semblerait que le résultat attendu du fait de cette nouvelle rédaction soit le retour à l’ouverture d’informations judiciaires, ce qui appellerait notamment davantage de moyens humains ou se traduirait par un allongement des délais d’instruction par les juges d’instruction (de plus de 5 ans dans l’hypothèse la plus favorable). En effet, si l’objectif est de renvoyer ces affaires aux juges d’instruction, dont la légitimité et les compétences ne sont pas en cause, force est de constater que c’est sans moyens supplémentaires pour les aider à mener à bien ces missions dans des délais raisonnables et avec des capacités d’action à la mesure de la complexité de ces affaires. En réalité, ce projet de loi nous propose de ramener le combat de la France contre la corruption à un niveau tel que l’OCDE l’avait analysé en 2012 (cf. ci-dessus). Un récent rapport de l’Assemblée nationale se fait l’écho de cette préoccupation : « Si, du jour au lendemain, 30 ou 40 % des enquêtes du PNF sont adressées à l’instruction (évidemment à effectifs constants), ces dossiers ne sortiront plus. Dans l’affaire Airbus, l’enquête préliminaire a duré en tout et pour tout 3 ans et demi, tandis qu’à l’instruction elle aurait probablement duré 10 à 12 ans. »

Compte tenu de tous ces éléments, il paraît donc incohérent de ne pas inclure dans le champ dérogatoire, dont bénéficieraient la justice anti-terroriste et relative à la criminalité organisée, à tout le moins les infractions en matière de corruption d’agent public étranger et de fraude fiscale internationale, et plus largement les atteintes à la probité et aux finances publiques pour lesquelles le PNF est compétent.

Sur le secret professionnel des avocats étendu aux activités de conseil (article 3) :

  • L’extension du secret professionnel des avocats aux activités de conseil menace autant les capacités de détection que de poursuite des affaires de corruption ou de fraude fiscale. Bien mal acquis, Panama Papers, Luanda Leaks : à chaque scandale international de détournement de fonds, les intermédiaires, dont des cabinets d’avocats – mais aussi les cabinets immobiliers, notaires, banques etc -, ont été identifiés comme véritables facilitateurs.
  • Le secret professionnel de l’avocat est pourtant d’ores et déjà très protégé, tant par le code pénal (Article 226-13) et le code de procédure pénale (Articles 60-1, 65-1, 77-1-1, 100-5 al. 2, 109) que par la jurisprudence des juridictions françaises (V. par ex. CE, Section du Contentieux, 10 avril 2008, n° 296845 ; Cass., Crim., 8 juillet 2020, n° 19-85.491) et européennes – qu’il s’agisse de la CEDH sur le fondement des articles 6 §1 et 8 de la Convention européenne des droits de l’Homme (V. par ex. CEDH, 24 mai 2018, Laurent c/ France, n° 28798/13 ; CEDH, 24 juill. 2008, André c/ France, n° 18603/03) ou de la CJUE (V. par ex. CJCE, 18 mai 1982, AM & S Europe Limited c/ Commission, n° C-155-79).
  • Ceci, alors que la vulnérabilité de la profession d’avocat dans le cadre de ses activités de conseil est régulièrement soulignée par de nombreux acteurs dont le Groupe d’action financière (GAFI) La vulnérabilité de la profession d’avocat dans le cadre de ses activités de conseil est également soulignée par le Comité d’Orientation de la Lutte contre le Blanchiment (COLB) : « les avocats peuvent être instrumentalisés aux fins d’élaborer des montages fiscaux ou d’autres montages complexes (empilement de sociétés, par exemple) visant à blanchir des fraudes fiscales ou à opacifier des transactions frauduleuses. ».
  • En outre, l’extension du secret de l’avocat à ses activités de conseil reviendrait à compliquer de manière très significative le travail de détection (enquêtes internes confiées à un avocat, opposabilité des documents que l’AFA voudrait saisir, …) et la poursuite de la corruption. L’opposabilité de certains éléments placés sous le couvert du secret priverait les autorités de contrôle et de poursuite de documents utiles à la révélation et à la preuve des infractions.
  • Il est par ailleurs à noter que cette extension a été intégrée par les députés en commission des lois de l’Assemblée nationale et ne figurait pas dans le projet de loi initial. Le Garde des Sceaux avait lui-même émis des réserves quant à l’amendement soufflé par le CNB en commission des lois

L’article 3, dans sa rédaction actuelle, contribuera à affaiblir la collecte des preuves d’infractions économiques et financières. TI-France recommande sa suppression.

Dates clés de l’élaboration du projet de loi :

14 avril 2021 : Présentation du projet de loi en Conseil des Ministres – engagement de la procédure accélérée, désignation du rapporteur Stéphane Mazars (LREM)

5 et 6 mai 2021 : Examen en commission des Lois de l’Assemblée nationale

18 au 20 mai 2021 : Examen en séance publique à l’Assemblée nationale

25 mai 2021 : Vote sur l’ensemble du texte et adoption par l’Assemblée nationale

9 juin 2021 : Désignation des rapporteurs au Sénat, Agnès Canayer (LR) et Philippe Bonnecarrère (Union centriste)

13 juillet 2021 : audition de Transparency France devant les rapporteurs de la commission des Lois du Sénat

20 juillet : audition de Transparency France devant le groupe socialiste

21 juillet 2021 : Audition du garde des Sceaux en commissions des Lois du Sénat

15 septembre 2021 : Examen en commission des Lois du Sénat

A partir du 28 septembre : examen en séance, Sénat